IT-afdeling niet gebruiken als breekijzer

IT-afdeling niet gebruiken als breekijzer


30 december 2016 - Bron: AGconnect

AGconnect - De informatievoorziening van gemeenten verandert en daarmee de gemeentelijke ICT-functie. De vooronderstelling is, zegt Jos Smits, dat samenwerking op ICT-gebied dit proces vergemakkelijkt. De praktijk laat iets anders zien. De ICT-afdeling moet ervoor waken als breekijzer ingezet te worden voor intergemeentelijke samenwerking.

De gemeentelijke informatievoorziening staat aan de vooravond van een aanzienlijke transformatie. Enerzijds moeten gemeenten fors bezuinigen, anderzijds krijgen de gemeenten steeds meer taken zoals de jeugdzorg, de AWBZ en de Wet Werken naar Vermogen. Deze ontwikkelingen hebben een majeure impact op de gemeentelijke informatievoorziening en organisatie van de gemeentelijke ICT-functie. Kern van die transformatie is de omslag van domeinspecifieke ICT-ondersteuning naar een integrale, casusgerichte, informatievoorziening. De vooronderstelling is dat met ICT-samenwerking deze transformatie slagvaardiger en tegen lagere kosten is te realiseren dan op eigen kracht. Deze vooronderstelling wordt onderschreven in het regeerakkoord en het samenwerkingsprogramma van het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten / VNG Realisatie

De laatste jaren zijn tal van ICT-samenwerkingsinitiatieven ontstaan. Gemeenten stellen bestuurlijke intentieverklaringen op, richten Gemeenschappelijke Regelingen op en de veronderstelde kostenreducties worden ingeboekt. Al snel doemen de eerste problemen op. De ICT-omgevingen blijken moeizaam te integreren, de ene gemeente vindt dat de samenwerking te veel luistert naar de andere en voelt zich onderbedeeld, de kosten lopen op en belangrijker: de klant ervaart de dienstverlening als minder dan voor de samenwerking.

Het roept de vraag op of ICT-samenwerking wel werkt. Een bewijsvoering voor de vooronderstelling dat ICT-samenwerking de transformatie slagvaardiger en tegen lagere kosten kan realiseren is er niet. Onderzoeken van onder andere de Rijksuniversiteit Groningen (COELO) bewijzen eerder het tegendeel: veronderstelde baten van schaalvergroting bij gemeentelijke herindelingen worden niet gerealiseerd. Ook uit de ICT Benchmark Gemeenten blijken middelgrote gemeenten de minste kosten per inwoner aan ICT te hebben. Groter is niet goedkoper. Waarom leidt schaalvergroting niet tot een kostendaling?

Bestaande ICT-samenwerkingen hebben het moeilijk. Enkele uitzonderingen daargelaten, hebben ze te maken met een dalend aantal deelnemers en lukt het niet de dienstverlening uit te bouwen. ICT-samenwerkingen beperken zich vaak tot automatisering. Het opbouwen van een geharmoniseerd applicatielandschap komt maar moeizaam van de grond. De vraag rijst waarom veel ICT-samenwerkingen het moeilijk hebben en onder welke condities het wel zou werken?

De vragen die we ons als eerste moeten stellen zijn: Wat willen gemeenten eigenlijk bereiken met ICT-samenwerking? Hogere kwaliteit van de ICT? En zo ja, wat is de gewenste kwaliteit dan? En waarom kan een gemeente zelf die kwaliteit niet leveren? Of willen we besparen op ICT? Weten we eigenlijk wel wat ICT nu kost? Hebben we daarbij ook zicht op de verborgen ICT-kosten? En waarom zou samenwerken de ICT-kosten omlaag brengen?

Autonomie

Schaalvergroting lijkt een logische stap om tegen lagere kosten een hogere kwaliteit te leveren. Immers, de inkoop per eenheid product wordt goedkoper en je hebt minder mensen nodig om één rekencentrum in plaats van twee rekencentra of om één applicatie in plaats van vijf in de lucht te houden. Ook hoeft het wiel bij samenwerking hooguit één keer te worden uitgevonden en kunnen wijzigingen, innovaties en implementaties gezamenlijk worden uitgevoerd.

Echter, dit alles gaat uit van de veronderstelling dat de klant één duidelijke en ondubbelzinnige behoefte heeft. Bij een gemeentelijke samenwerking heb je echter te maken met meerdere, autonome klanten. Op het terrein van automatisering is die vraag vaak nog wel te harmoniseren, een werkplek is tamelijk standaard. Voor een primaire procesapplicatie is dat veel complexer. Dat vereist een harmonisatie van de werkprocessen in de ‘business’, juist datgene waar gemeentelijke autonomie onder andere tot uitdrukking komt. Samenwerking tussen twee partijen die in essentie hetzelfde doen, heeft een ander karakter dan samenwerking tussen twee partijen die elk hun eigen specialiteit hebben (bijvoorbeeld ketenpartners in het sociale domein). In wezen gaat het in het eerste geval dan om schaalvoordeel. En schaalvoordeel is alleen te behalen als de samenwerkingspartners bereid zijn verregaand te harmoniseren op datgene wat ze samen willen doen. Dat beperkt links- of rechtsom de vrijheid om eigenstandig processen in te richten.

De bereidheid tot harmoniseren treffen we voornamelijk aan op die terreinen die al in hoge mate gestandaardiseerd zijn (werkplekken, rekencentra) en maar zeer beperkt in het uitvoeringsproces. Samenwerking staat op gespannen voet met autonomie. Het in samenwerking verwerven, implementeren, beheren en exploiteren van één gemeenschappelijke socialezakenapplicatie lukt immers niet als de deelnemende gemeenten ieder voor zich het ‘Programma van eisen’ bepaalt. Er zal een gemeenschappelijk beeld moeten zijn van de wijze waarop een aanvraag verwerkt wordt, welke gegevens daarvoor nodig zijn en opgeslagen worden en welke beschikbaarheidseisen men aan de socialezakenapplicatie stelt.

De ‘couleur locale’ zal beperkt moeten worden. Dat kan vaak ook: de wetgeving is immers landelijk en een flink deel van de veronderstelde verschillen komt voort uit historie en niet door lokale politieke keuzes. Een mooi voorbeeld hiervan zijn de belastingsamenwerkingen. Het proces van waarderen, beschikken en heffen is in elke gemeente gelijk. Waarin ze verschillen is de hoogte van de WOZ-heffing en de leges. En die is eenvoudig per gemeente te configureren in een gezamenlijke belastingapplicatie.

Kleine gemeenten lopen eerder tegen grenzen aan door de schaal waarop activiteiten worden uitgevoerd. Zij hebben bijvoorbeeld onvoldoende capaciteit om continuïteit en specialisatie te realiseren. Kleine gemeenten zijn hierdoor doorgaans eerder bereid om (een deel van) hun autonomie op te geven ‘omdat het niet anders kan’. Deze samenwerkingsurgentie wordt niet (of beperkt) gevoeld bij grote gemeenten. Van de grote gemeenten in Nederland mag verwacht worden dat zij voldoende schaalgrootte hebben om zelfstandig te (kunnen) functioneren. Op die terreinen waarbij de urgentie in het primaire proces wel gevoeld wordt, kan altijd naar adhoc- of netwerksamenwerkingen gekeken worden zonder de samenwerking meteen te (hoeven/moeten) institutionaliseren in een ICT-samenwerking.

Breekijzer

Naast harmonisatie van het primaire proces zijn er ook ICT-specifieke hobbels te nemen. Zo zijn veel ICT-systemen niet multitenant. Dat wil zeggen, je kunt op hetzelfde systeem niet meerdere gemeenten draaien. Daarnaast is de licentievorm veelal: prijs per inwoner. Beide factoren zorgen ervoor dat schaalvergroting weinig tot geen effect heeft op de kosten van software. Tot slot stelt de wetgever beperkingen aan samenwerking. Zo dient elke gemeente, ook al is ICT volledig in samenwerking, verplicht een eigen GBA te voeren. Het is niet zomaar mogelijk om meerdere gemeenten in één burgerzakenapplicatie onder te brengen. Samenwerken werkt in de praktijk daar waar het niet of nauwelijks ten koste gaat van de autonomie. Daarom beperken veel ICT-samenwerkingsverbanden zich tot die dienstverlening waar geen discussie is over het ‘wat’, zoals werkplekken en hosting. De vraag is wel of er nog sprake is van een publieke taak. Juist op automatisering is de outsourcingsmarkt professioneel ontwikkeld en gemeenten zouden zich de vraag moeten stellen of ze werkplekken en hosting niet als dienst uit de markt zouden moeten afnemen (Infrastructure as a service, IAAS).

Als de ICT-samenwerking ook de informatisering betreft moet deze geïnitieerd worden vanuit een samenwerkingsbehoefte van het bestuur of het primaire proces. Alleen dan is er voldoende bereidheid processen te harmoniseren die zo noodzakelijk zijn om tot een gemeenschappelijke informatievoorziening te komen. Succesvolle samenwerkingen zijn gebaseerd op een gemeenschappelijke uitoefening van het primaire proces.

De ICT-afdeling moet ervoor waken om als breekijzer ingezet te worden voor intergemeentelijke samenwerking. Harmonisatie van processen afdwingen vanuit ICT werkt niet en is zelfs contraproductief. De ICT-samenwerking wordt opgezadeld met een onmogelijke opdracht. Het leidt tot een enorme afstemmingsbureacratie, ingewikkelde compromisimplementaties en daarmee samenhangend een forse kostenstijging. Uiteindelijk krijgt ICT-samenwerking de bal terug. ICT-dienstverlening krijgt te horen: ‘We betalen te veel voor systemen die niet voldoen.’

Succesvolle samenwerking
Equalit, het IT-samenwerkingsverband in West-Brabant, is in 2007 gestart en groeit nog steeds. Zij leveren standaarddienstverlening tegen een faire prijs gebaseerd op de 3 K’s (Kwaliteit, Kosten en Kwetsbaarheid). Zij hebben nadrukkelijk gekozen om eerst de problemen van vandaag op te lossen om vandaaruit een platform te zijn voor nieuwe ontwikkelingen. Pas na vijf jaar was die dienstverlening echt volwassen en heeft Equalit zijn prijzen (zelfs) kunnen verlagen. Voorzichtig bouwen zij hun dienstverlening nu uit naar informatisering. Maar alleen op initiatief van een deelnemer en met een perspectief voor collectiviteit. Ook zij hebben zelf ervaren dat het pushen van een oplossing niet werkt.




Is uw overheid klaar voor de digitale mogelijkheden?



Andere manieren van werken zijn vereist om de gewenste innovatie en transformatie vorm te geven. Informatievoorziening speelt hierbij een cruciale rol.

Ontdek welke digitale strategie bij u past