Escalatiemodel voor projecten in crisis

Er is veel geschreven over falende ICT-projecten bij de overheid en over de moeilijkheid om projecten op drift tijdig bij te sturen of zelfs te stoppen. M&I/Partners is betrokken geweest bij diverse projecten die in zwaar weer kwamen en die uiteindelijk succesvol zijn bijgestuurd danwel stopgezet. Door de zwaar-weerperiode te evalueren hebben zij een escalatiemodel afgeleid dat ook in andere projecten bruikbaar is.

Het tijdig stoppen van projecten bij de overheid is notoir moeilijk. In diverse publicaties wordt opgemerkt dat niemand er belang bij heeft om te stoppen: de leverancier wil door met geld verdienen, ambtenaren willen hun carrière niet schaden en bestuurders hebben beloften gedaan die ze willen nakomen. Negatieve signalen worden niet gewaardeerd. De cultuur is er één van optimisme en doorgaan tot het einde. Elias heeft hieraan één van zijn bekende BIT-regels gewijd: ‘breng de technische, organisatorische en bestuurlijke risico’s en risicomaatregelen in kaart en elimineer ‘doormodderen’ op voorhand’. Maar het Elias-rapport maakt niet duidelijk hoe de cultuur van het optimisme doorbroken kan worden. Dit artikel geeft een handreiking hoe dit op voorhand te doen.

Leren van praktijkvoorbeelden

De auteurs zijn betrokken geweest bij verschillende overheidsprojecten die verzand raakten in slecht weer en daar niet tijdig uit wisten te komen. In de meeste gevallen waren er meerdere ministeries, uitvoeringsinstanties en leveranciers bij betrokken die elkaar in een houdgreep hielden, zonder in staat te zijn de ander tijdig los te laten. De spanning leidt dan als vanzelf tot wederzijds onbegrip waardoor het lastig wordt om elkaar aan te spreken op prestaties en risico’s zonder dat het wantrouwen wordt versterkt. In een aantal gevallen is het gelukt om de impasse en de cultuur van niet over stopzetten willen praten te doorbreken. Deze ervaringen zijn verwerkt tot een escalatiemodel.

Gefaseerde escalaties 

Kern van bovenstaand escalatieproces is dat er een gefaseerde escalatie plaatsvindt op het moment dat zich een serieus probleem voordoet. Bij die escalaties behoort een intensivering van de managementaandacht op het project. In de ‘normal modus’ is de managementaandacht relatief beperkt: er wordt gerapporteerd over de hygiëne factoren en risicomanagement verloopt op een ‘normaal’ pitje. Onder hygiëne factoren kan worden verstaan alle basisvereisten voor een project, zoals een deugdelijk plan, scope en rapportages over onder meer voortgang en budget. Zodra een serieus issue is geconstateerd wordt overgeschakeld op escalatiemodus, waarbij opschaling plaatsvindt in ‘de lijn’ en waarbij ook andere ministeries of uitvoeringsorganisaties betrokken worden. Hierbij is de intentie dat er passende maatregelen worden getroffen, waarna afschalen mogelijk is. Maar als de maatregelen onvoldoende effect hebben kan nog een escalatieniveau hoger worden opgeschaald (crisismodus) en, in het ultieme geval, het project worden gestopt.

Diverse voordelen

Het gebruik van dit model heeft diverse voordelen. Allereerst helpt het model om waardevrij te praten over problemen en escalaties, zeker in complexe situaties met meerdere instanties die hun eigen belangen hebben. Daarnaast helpt het model om de benodigde besturingsinspanning te reguleren: de sturing kan in eerste instantie relatief normaal worden aangezet op gemandateerd niveau terwijl de zwaardere besturingsinstrumenten worden bewaard totdat ze echt noodzakelijk zijn. Tenslotte helpt het model om snelheid te brengen in de besluitvorming. Door vooraf het escalatieproces te de­finiëren kunnen er sneller besluiten worden genomen. Quote uit een evaluatie van een recent gestopt project: ‘dit escalatiemodel had kunnen helpen om de periode van optimisme te verkorten’.

Maak vooraf goede afspraken, dat voorkomt problemen als je in een crisis belandt.

Wat is er nodig?

Het geschetste model moet in de de­finitiefase van een project nader worden uitgewerkt. Hierbij moeten criteria voor het opschalen scherp worden gedefinieerd, moeten de beheersmaatregelen worden uitgewerkt en de verantwoordelijkheden van betrokkenen in elke fase worden vastgesteld. Wij zien hierin een rijkstaak. Het hebben van een standaardinstrumentarium voor escalaties kan immers de communicatie over dit soort situaties Rijksbreed faciliteren. Daarnaast zal er per project altijd een nadere concretisering nodig zijn van het instrumentarium. Ieder project dient tijdens de definitiefase goede afspraken te maken met betrokken partijen over de wijze waarop escalaties gaan verlopen.

Om het escalatieproces ook daadwerkelijk in de praktijk te brengen, is het nodig dat de signalering van escalatiesituaties op orde is. Er mag geen discussie ontstaan over de noodzaak om op te schalen, dan mist het model haar doel. Bij de start van een project is dus commitment nodig om gedurende het project de signalering ook daadwerkelijk toe te passen. Het instrumentarium moet erin voorzien dat er heldere criteria zijn, bijvoorbeeld het overschrijden van een vastgestelde drempelwaarde in het risicoprofiel van het project. We zien hierin een rol voor de project assurance die PRINCE2 beschrijft. Vanuit de project assurance kan, op onafhankelijke wijze, het signaleringsproces naar de besturingsorganen rond een project goed worden vormgegeven.

Met een open en eerlijke toepassing van het model en de signalering wordt het succesvol bijsturen of stoppen van projecten makkelijker gemaakt. Transparantie over de voortgang en de wel of niet geboekte resultaten is randvoorwaardelijk, evenals besluitvaardigheid om daadwerkelijk naar een ander escalatieniveau op te schalen. Dat vereist enerzijds durf, maar ook een vertrouwensbasis waarin mensen open en transparant over problemen in het project kunnen spreken.

Tot slot

In diverse andere sectoren is er veel ervaring opgedaan met crisismanagement. Zo kent de veiligheidssector het zogenaamde preparatieproces, waarin brandweer, politie en GGD zich nauwgezet voorbereiden op mogelijke crisissituaties en waarin de effectieve samenwerking van alle betrokken instanties bij een crisis centraal staat. Het Rijk kan hier veel van leren. De preparatie op crises in grote ICT-projecten verdient in onze ogen meer aandacht. We denken dat het gepresenteerde escalatiemodel hier een nuttige rol in kan vervullen.