Help, we moeten e-mails archiveren!

Op 1 januari 2024 wordt de Selectielijst e-mailbewaring voor gemeenten en intergemeentelijke organen geïmplementeerd. Hoewel e-mailarchivering niet nieuw is, bracht de aankondiging hiervan onrust bij gemeenten en intergemeentelijke organisaties: ''help, hoe gaan we dat doen, e-mails bewaren en archiveren?'' In deze blog beschrijven we de grootste uitdagingen en delen we een tweetal best practices om organisaties op weg te helpen.

E-mails bewaren en archiveren: waarom eigenlijk? 

De Selectielijst e-mailbewaring (2024) [1] is een bevestiging van wat gemeenten en intergemeentelijke organisaties eigenlijk altijd al moeten doen, namelijk: het duurzaam toegankelijk maken van relevante documenten. Deze verplichting komt voort uit de Archiefwet en de Wet open overheid (Woo). De Archiefwet stelt dat ‘archiefbescheiden’ (oftewel: archiefwaardige informatie) gearchiveerd moeten worden. De Woo heeft als doel om informatie over besluitvorming van overheidsorganen transparanter te maken. De VNG heeft de Selectielijst gemeenten en intergemeentelijke organen (2020) [2] ontwikkeld om gemeenten te helpen aan deze verplichtingen te voldoen. Deze Selectielijst is ingericht op basis van processen, niet op basis van vorm. Veel e-mails zouden dus al bewaard en gearchiveerd moeten worden binnen bepaalde processen. Bijvoorbeeld wanneer een ambtenaar via een e-mail een toezegging doet richting een inwoner of een bedrijf.

De praktijk leert helaas dat ambtenaren e-mails nauwelijks vastleggen als onderdeel van een proces of een zaak. Wanneer ambtenaren uit dienst treden, wordt vaak na een bepaalde periode hun hele mailbox verwijderd, waardoor deze informatie niet meer beschikbaar is. Hierdoor kan het moeilijk zijn om te voldoen aan Woo-verzoeken [3]. 
Er is daarom besloten een paardenmiddel in te zetten en vanuit een applicatie te gaan archiveren: de mailbox. De Selectielijst e-mailbewaring schrijft voor dat alle e-mails in principe zeven jaar bewaard zullen worden. Een deel van de e-mails, van zogeheten sleutelfunctionarissen, dient ook te worden overgebracht naar een archiefbewaarplaats voor eeuwige bewaring (en zal conform de Archiefwet openbaar worden gemaakt).

Het bewaren en archiveren van e-mails brengt bepaalde uitdagingen met zich mee. In dit artikel kijken we zowel naar de Selectielijst e-mailbewaring als naar het archiveren van e-mail in het algemeen. Gemeenten en intergemeentelijke organen zullen zich namelijk rondom e-mailbewaring en -archivering een belangrijke vraag moeten stellen, die nu vaak wordt gepasseerd: waarom moeten en willen we dit eigenlijk? Een deel van de organisaties lijkt met het onderwerp e-mailarchivering bezig te zijn omdat er een Selectielijst is. Dat is jammer, want archivering is een essentieel onderdeel van een transparante overheid, waarbij besluitvorming en controle wordt vastgelegd en (in de toekomst) voor iedereen toegankelijk wordt (rekening houdend met privacy, staatsbelangen en andere belangen). De VNG heeft bovendien aangegeven dat als e-mailarchivering op een andere manier goed kan worden ingericht, aansluiting bij de Selectielijst niet nodig is [4]. Daarom kijken we naar het archiveren van e-mail in de bredere zin van het woord om deze uitdagingen te bespreken.

Wie is eigenlijk die sleutelfunctionaris? 

De Selectielijst e-mailbewaring heeft een aantal sleutelfunctionarissen vastgesteld, van wie e-mails permanent dienen te worden bewaard. Het gaat hier om e-mails van “de belangrijkste besluitnemers en controleurs die in veel processen een rol spelen” [5]. Gemeenten en intergemeentelijke organisaties die zich aansluiten bij de Selectielijst e-mailbewaring, zullen zich de vraag moeten stellen: wie zijn de sleutelfunctionarissen? Maar deze vraag is ook relevant voor organisaties die niet aangesloten zijn bij de Selectielijst e-mailbewaring. Bijvoorbeeld omdat ze afwachten of deze Selectielijst onderdeel wordt van de generieke Selectielijst voor gemeenten, of omdat ze een eigen lijst van sleutelfunctionarissen opstellen.

Het bepalen van sleutelfunctionarissen kan nog een hele uitdaging zijn voor een organisatie. Wanneer is iemand één van de “belangrijkste besluitnemers of controleurs”? En hoe trek je hier als organisatie één lijn in? De Selectielijst e-mailbewaring kan helpen met het opstellen van de lijst, maar roept ook vragen op: waarom staat de CISO in de lijst van sleutelfunctionarissen en de privacy officer niet, terwijl beiden in veel gemeentelijke organisaties in de tweede lijn zijn geplaatst? 
Wij willen organisaties uitdagen om te denken in de geest van de wet, niet de letter. Elke overheidsorganisatie is uniek; bedenk daarom goed welke sleutelfunctionarissen in jouw organisatie van toepassing zijn. Wees niet bang om een rol weg te laten of toe te voegen als dit passender is. Het gaat er uiteindelijk immers om dat je relevante informatie duurzaam bewaard – wanneer daar een andere sleutelfunctionaris bij hoort dan op de Selectielijst staat wees dan niet bang om daarvan af te wijken.

Denk bij het selecteren van sleutelfunctionarissen wel aan de volgende punten: 

• E-mails van niet-sleutelfiguren zijn soms ook van belang om te archiveren, omdat ze essentieel onderdeel zijn van besluitvorming in een proces. De Selectielijst e-mailbewaring neemt als uitgangspunt dat alle e-mails van alle ambtenaren bewaard worden, maar enkel die van sleutelfunctionarissen worden overgebracht naar een archiefbewaarplaats voor permanente bewaring. Waak er dus voor dat de vraag ‘wie is de sleutelfunctionaris’ niet afleidt van het feit waar het uiteindelijk omdraait: het zorgvuldig bewaren en archiveren van alle relevante e-mails.  
• Kleinere gemeenten hebben een extra uitdaging, omdat zij veelal te maken hebben met dubbelrollen. Ambtenaren kunnen in rol A een sleutelfunctionaris zijn en in rol B niet. Denk bijvoorbeeld aan een beleidsadviseur die tevens de rol van projectmanager bekleed. Hoewel dat verschillende rollen zijn, komen alle e-mails meestal onder één e-mailbox binnen. Opnieuw zal hier overwogen moeten worden wat passend is: al deze e-mails aanmerken voor overbrengen? Of is er een andere oplossing mogelijk? 
• Ga je sleutelfunctionarissen aanwijzen? Betrek de OR bij het besluit.

Scherm persoonlijke e-mail af

Eén van de grootste uitdagingen bij het bewaren en archiveren van mailboxen is de privacy van ambtenaren. Medewerkers hebben recht op privacy, ook in hun zakelijke mailbox [6]. Iedereen verstuurt immers wel eens een e-mail van meer persoonlijke aard. Dit zijn bovendien e-mails die meestal niet archiefwaardig zijn.

Dat betekent dat medewerkers de kans moeten hebben om aan te geven dat bepaalde e-mails niet gearchiveerd dienen te worden, bijvoorbeeld door ze te labelen als ‘persoonlijk’ of naar een aparte map te verplaatsen. De tijd die hiervoor wordt gegeven aan ambtenaren verschilt per organisatie. De vuistregel is tien weken. We horen geluiden van gemeenten om deze tijd te verkorten, omdat ze tien weken als heel lang beschouwen. Daar zijn wij het niet mee eens: tien weken geeft ambtenaren de kans om bij langdurige afwezigheid (bijvoorbeeld geboorteverlof) of hele grote drukte alsnog persoonlijke e-mails apart te stellen. Dat ambtenaren tien weken hebben om e-mails te selecteren als privé, betekent natuurlijk niet dat dat de standaard werkwijze hoeft te zijn: vraag hen om elke week tijd in te plannen om hun e-mails door te gaan en waar nodig te labelen als persoonlijk.

Ook moeten ambtenaren geïnformeerd worden over e-mailbewaring en -archivering. Dat betekent dat medewerkers tijdig te horen krijgen dat e-mails zullen worden bewaard, wanneer e-mails zullen worden gearchiveerd (geldt dat alleen voor verzonden of ook inkomende e-mails van sleutelfunctionarissen?) en hoe zij persoonlijke e-mails kunnen afschermen. Een DPIA (Data Protection Impact Assessment) kan organisaties helpen om de archiveringsprocessen die zij willen inrichten te toetsen aan de privacywetgeving. Dit helpt ook bij je verantwoording richting de OR, wat we in de vorige paragraaf al even kort aanstipten. Dit laat onder andere zien dat je als organisatie een verantwoorde afweging hebt gemaakt op de gebieden noodzakelijkheid, subsidiariteit en proportionaliteit, en dat je de belangrijkste privacyrisico’s in kaart hebt gebracht.

Best practice: zo kan het ook!

De belangrijkste voorspeller van goede archivering is goede informatiemanagement. Overheidsorganisaties die zaak- en procesgericht werken zullen merken dat het archiveren van e-mails minder moeilijk is dan het lijkt. We geven hieronder twee voorbeelden uit de praktijk: 

1. Een kleine gemeente (rond de 25.000 inwoners) werkt zaakgericht. Elke e-mail die van belang is voor een zaak, wordt door ambtenaren handmatig toegevoegd aan het zaaksysteem. Hiermee draaien zij het bewaren en archiveren van e-mails om: in plaats van het bewaren van grote hoeveelheden e-mails, voegen zij alle relevante e-mails toe aan één zaak. De gemeente zet sterk in op bewustwording van ambtenaren om hen deze manier van werken eigen te maken, waarbij zij hen wijst op het belang van een transparante overheid. Vóór het afsluiten van een zaak attendeert de zaakeigenaar iedereen erop dat zij hun mailboxen nog een keer nalopen op relevante e-mails. Dit levert veel voordeel op: archivering is goed geregeld, de privacy van ambtenaren wordt beschermd en er kan snel worden voldaan aan Woo-verzoeken op basis van een zaak. Het bestuur draagt bovendien een voorbeeldfunctie uit door zelf e-mails actief te archiveren, waardoor het belang van goede e-mailarchivering wordt onderstreept. 
2. Een iets grotere gemeente, met 40.000 inwoners, is nog verder gegaan in het zaakgericht werken. Het zaaksysteem heeft de functionaliteit om te e-mailen. Dit betekent dat het niet nodig is om buiten het zaaksysteem berichten te versturen en daarna e-mails te ‘verslepen'. De zaak wordt daarmee eigenlijk de digitale werkruimte. Vanuit de zaak kunnen e-mails verstuurd worden naar zowel inwoners en bedrijven als naar interne betrokkenen. Een antwoord op verstuurde e-mails komt automatisch terug in de zaak in chronologische volgorde. Dit maakt het zoeken en vinden van informatie een stuk makkelijker, ook als de zaakeigenaar afwezig is. Nog een bijkomend voordeel hiervan is dat de medewerker gedwongen wordt na te denken welke informatie in een e-mail komt te staan. Hierdoor zetten ambtenaren niet zomaar persoonlijke informatie in e-mails die daar niet thuishoort.
   Overigens vergt deze werkwijze wel aanpassingsvermogen van de organisatie. Veel mensen zijn zo gewend aan een mailbox dat e-mailen vanuit een zaaksysteem best een overgang kan zijn. Maar door 'zuiver’ zaakgericht te werken voorkom je een hoop werk achteraf, of gesleep met e-mails die eigenlijk over meerdere processen gaan.

Deze twee voorbeelden betreffen kleinere gemeenten, waarbij er een relatief klein aantal ambtenaren is en waarbij de organisatie worstelt met dubbelrollen. Voor hen kan zaakgericht archiveren een oplossing zijn. Er zijn echter ook een aantal uitdagingen. Deze wijze van e-mailbewaring en -archivering legt een grotere verantwoordelijkheid bij de ambtenaar, die moet begrijpen welke informatie archiefbescheiden is. Naast meer werkdruk kan dit zorgen voor onvoldoende archivering bij gebrek aan kennis of te grote voorzichtigheid van de ambtenaren. Daarnaast kunnen interne beraadslagen, waarbij vaak sprake is van een minder gestructureerd proces dan een zaak, moeilijker worden geselecteerd, bewaard en gearchiveerd. Dat betekent dat het opvolgen van Woo-verzoeken voor dit soort processen lastiger is. En dat terwijl de meeste Woo-verzoeken juist over dit soort processen gaan!

Vanwege deze nadelen zullen grotere overheidsorganisaties eerder kiezen voor ‘het paardenmiddel’ door het bewaren en archiveren van de totale mailbox. Maar ook zij zullen kritisch moeten nadenken over een pragmatische inrichting van e-mailarchivering. Gelukkig zijn ook hier mooie praktijkvoorbeelden van, bijvoorbeeld van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: 

1. Het Ministerie van VWS bewaart complete mailboxen waarbij er sleutelfunctionarissen zijn aangewezen waarvan de e-mails in de toekomst wordt overgebracht naar het archief. Middels een pilot [7] stelden ze vast dat het bewaren en archiveren van volledige mailboxen een positief effect heeft op de werkdruk, omdat de ambtenaren niet zelf hoeven te archiveren. Er kan beter aan Woo-verzoeken (tijdens de pilot nog Wob-verzoeken) worden voldaan omdat men gericht in de mailboxen kan zoeken naar informatie. Dit kan eventueel nog versterkt worden door het aanstellen van een data-specialist, zoals is gebeurd bij de provincie Groningen [8]. 

Het Ministerie van VWS zorgt er met deze aanpak voor dat de informatie die archiefwaardig is vindbaar blijft. Helaas heeft ook deze aanpak een aantal nadelen. Zo worden persoonlijke e-mails nog niet altijd goed gefilterd. Ook worden er soms te veel persoonsgegevens bewaard door deze ‘grove’ manier van archiveren, waaronder ook bijzondere persoonsgegevens [9]. Tot slot is er sprake van een zeer grootschalige opslag, met een serieuze milieu-impact.

Hoe nu verder?

Hoe een gemeente e-mailbewaring en -archivering aan gaat pakken, zal afhangen van hoe haar organisatie ingericht is. Wordt er al sterk zaakgericht gewerkt en is er sprake van een kleine organisatie met veel dubbelrollen? Dan zal archiveren in het zaaksysteem de voorkeur hebben. Is er sprake van een grote organisatie die veel te maken heeft met minder gestandaardiseerde processen en Woo-verzoeken, dan kan het automatisch archiveren van mailboxen een oplossing zijn. Er zullen ook organisaties zijn die kiezen voor een tussenoplossing, waarbij mailboxen van sleutelfunctionarissen automatisch bewaard en gearchiveerd worden, terwijl de overige ambtenaren hun e-mails archiveren binnen een zaak. Uiteindelijk gaat het erom dat gemeenten en intergemeentelijke organisaties werken in de geest van de Archiefwet en de Wet open overheid, met als doel: het reconstrueren van het handelen van de overheid.